融合发展，打破城乡二元制度藩篱

国研智库总裁张诗雨深入解读《国家城乡融合发展试验区（江苏宁锡常接合片区）实施方案》——

2021-04-06 09:48:00 来源：新华日报

张诗雨

3月23日，江苏省政府召开新闻发布会，解读近日印发的《国家城乡融合发展试验区(江苏宁锡常接合片区)实施方案》。包括南京市溧水区和高淳区、宜兴市、溧阳市、常州市金坛区在内的试验区，将重点在建立农村集体经营性建设用地入市制度、建立科技成果入乡转化机制、搭建城乡产业协同发展平台、建立生态产品价值实现机制、健全农民持续增收体制机制等5个方面率先开展探索试验。

如何抓住试验区战略机遇推动“强富美高”新江苏建设？探索过程中可能会出现哪些风险又如何防范？如何破解城乡有序流动的人口迁徙制度中的难题？农村宅基地“三权分置”入市流转，应注意哪些问题？本期《智库周刊》特别邀请国研智库总裁张诗雨博士对此进行解读。

抓住试验区战略机遇，

推动“强富美高”新江苏建设

记者：“十四五”开局之年提出国家城乡融合发展试验区有何深远意义？愿景如何？从对包括江苏宁锡常接合片区在内的全国11个试验区确立来看，有哪些显著特点？

张诗雨：新世纪以来，中央一号文件连续18年聚焦“三农”，“三农”工作始终是党和国家工作的重中之重。由于城乡发展基础不同，城乡差距长期以来成为我们走向共同富裕的一大难题，因此，城乡融合发展是全体居民享受发展红利，实现共同富裕的必然选择。当前，我国经济社会进入新发展阶段，脱贫攻坚战取得了全面胜利，2021年中央一号文件对优先发展农业农村、全面推进乡村振兴作出总体部署，因此推动城乡融合发展成为新时期的重要任务。此时，在条件成熟的地区试验解决城乡融合的关键问题，一方面是顺应试验区改革向纵深发展的要求，另一方面是为全国实现城乡协调发展进行的重要探索。试验区的建设对进一步推动乡村振兴、缩小城乡差距、实现共同富裕具有重要意义。

建立试验区，总的方向是要建立一种有城乡差别但没有城乡差距的统一、和谐、互补的城乡体系。城乡客观差距不再成为居民选择城乡居住的重要标准，居民按照个人偏好选择在城市或乡村居住。具体而言，城乡之间要素资源可以自由流动；要素主体可以获得公平合理的收益分配；城乡居民可以享有同等的社会保障；农村基础设施和公共服务可以基本满足居民的生活需要。

此次试验区总体是在城乡经济社会发展良好的地区中选择，兼顾了地区特性。一是区位特征各异，11个试验区覆盖了东部、中部、西部和东北地区，充分考虑了地域差异，以保障试验区在先行先试、制度突破方面能更加全面。二是经济社会发展基础优越，11个试验区在人均收入、产业基础、交通设施、基础设施、农村发展状况等方面在各自省域中都处于前列，以保证试验具有充分的实践基础和动力。

记者：国家改革方案中，提出“以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标”的指导思想，有何深刻的现实意义？城乡发展差距的现状如何？

张诗雨：对于农业农村优先发展，以及提高农村居民收入，党中央一直高度重视。优先发展农业农村是解决现阶段主要矛盾的重要途径。目前，我国已经进入高质量发展阶段，解决发展不平衡不充分问题已经成为主要任务。而城乡发展不平衡是我国发展最大的不平衡，农村发展不充分是最大的不充分。2020年城乡居民人均收入比值仍然较高，为2.56：1，城乡在公共基础设施建设和公共服务水平方面还存在较大差距。要破解城乡发展不平衡不充分的矛盾，就必须打破城乡二元的制度藩篱，重塑城乡关系，让广大农民充分参与现代化进程并享受现代化成果。

从构建新发展格局的角度来看，提高农村居民生活水平，能够激发农村居民的消费升级需求，给市场注入新的发展动力，增强国内循环的发展动力，促进供给侧向满足人民美好生活需要的方向转变，构建更加稳固和可持续发展的市场供需体系。

记者：如何利用实施国家城乡融合发展试验区这一战略机遇，推动贯彻落实习近平总书记对江苏提出的“争当表率、争做示范、走在前列”殷殷嘱托，推动“强富美高”新江苏建设？

张诗雨：江苏是长三角一体化的核心区域，城市群一体化、城乡一体化是长三角一体化的重要内容。国家城乡融合发展试验区建设就是解决城乡差距问题的重要抓手。江苏在多个方面走在全国前列，运用好先行先试的政策，推动实际问题解决，可以为江苏迈向更高水平发展提供强大推力。

下一步，江苏要在要素流动、整合和使用等方面进一步加强制度创新。从城市发展的角度来说，发挥城乡要素流动作用，可以助推经济发展。城乡要素流动是城乡融合发展中重要的试验内容。在制度创新的探索中，可以结合江苏在发展中遇到的土地限制等问题，为产业发展提供有力的支持。当然，决策时，一定要遵循风险防范、绿色发展、维护居民利益的原则。从农村发展的角度，试验区的各项建设任务，能够全面促进农业农村 “强富美高”，助推江苏全面发展。长期以来，发展资金和人才的不足成为严重制约农村发展的瓶颈问题。方案中对技术成果转化、农业科技创新、产业协同平台、人才的激励等指明了发展方向并提供了政策支持，这都为农村的经济发展提供了强大的支撑和推动力。一是城乡产业融合发展、一二三产融合发展都将快速提升农村经济发展水平；二是各种要素融入农村建设中，将有利于农村新业态的产生；三是各种保障农民利益、系列促进农民增收的政策，以及生态体系的建设，都将有效提升农村居民的生活水平和幸福获得感。

记者：如何解读试验区“中央统筹地方为主、重点突破强化协同、守住底线防范风险、深度指导总结推广”四大原则？其中“防范风险”的风险可能会有哪些？如何防范？

张诗雨：第一，中央给予地方先行先试权，目的就是要在城乡融合上探索出新的经验和路径。不定条条框框，具体问题具体对待，以地方实际发展中遇到的问题为导向，重视体制机制创新，为制度创新提供充足空间。因此，政策制定者和管理者一定要脚踏实地，深入基层一线。

第二，中央指出了重点任务方向。方案中提出了重点试验的内容，试验区以解决重点问题为抓手向前推进建设。方案强调协同是融合发展的重要方式方法，在多个同级主体的融合发展过程中，协同是试验区达到建设目的的必要保证。

第三，要有风险意识，以免给政府和居民造成不必要的损失，尤其是一些可能不可逆转的损失。比如在土地、生态建设等方面，不恰当的措施可能造成生态环境的破坏；体制机制改革中，法律、制度设计和操作规程等方面的遗漏，可能造成国有、集体财产的流失等。因此，要建立风险防范机制，建立常态化的事前、事中、事后评估机制。政策出台前，要充分搜集相关各方意见，引入第三方评估，进行综合预判，并做好风险防范措施。在制度创新时，要坚守原则底线，要严格守住土地所有制的性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，还要守住生态保护的红线，守住乡村文化的根脉。

“点状供地”提高土地利用率，

宅基地入市注意防范风险

记者:每个试验区承担课题侧重点不同，就江苏而言，“建立集体经营性建设用地入市机制”成了一项重要内容，农村建设用地入市是否可以理解为改革的抓手和突破口？如何理解方案中多次提到的“点状供地”？

张诗雨：农村集体经营性建设用地入市是此次国家批复的《改革方案》中多项试验任务之一，是非常重要的一项内容，可以从以下几个方面理解。

第一，农村集体土地的流转、使用和权益分配一直是影响农村发展的重要问题，对于解决农村发展的资金问题，提高农村居民的财产性收入意义重大。

第二，集体经营性建设用地入市机制涉及村、镇、县等各级，还涉及土地市场机制以及市场主体，合法程序及利益分配都是重要问题。

第三，随着城镇化推进、城市扩张和城市土地使用日益紧张，农村土地尤其是城郊土地的使用一直备受关注，建立统一的土地市场是实现要素自由流动、健全要素市场体系的必要步骤。

第四，集体经营性建设用地入市机制是建立在充分探索基础上的。2016年原国土资源部在15个县级行政区内启动农村集体经营性建设用地改革、农村征地制度改革、宅基地管理制度改革试点，后扩大至33个。在广东、安徽等地取得了一定改革成果。截至2017年9月，全国已有577宗集体经营性建设用地入市，总面积1.03万亩，总价款约83亿元。

这项改革是具有中国特色的制度建设，与发达国家以私有土地为基础的市场与机制有本质区别。

“点状供地”则是针对实践中遇到的具体问题而采取的制度创新。“点状供地”区别于传统的整块用地，更有利于提高土地的利用效率，差别化实现土地的不同价值，也有利于减少土地使用的限制，推进土地流转和使用。

记者：农村宅基地“三权分置”，可以入市流转，这一项改革应该说具有突破性意义。改革将产生什么样的深远影响？在实施过程中，应该注意哪些问题？

张诗雨：农村宅基地改革触及农村利益最敏感区，应该说标志着农村体制机制改革进入深水区。农村宅基地“三权分置”最重要的意义就在于放活使用权，盘活农村闲置资源，让土地增值、生产增效、农民增收。

宅基地使用权的探索仍将深入，也将遇到很多问题。在实施过程中应始终关注四个方面的问题，一是如何落实集体土地收益权，比如宅基地使用权流转后，收益是归农民全部所有，还是集体也可参与分享；二是如何界定农民资格权，这一权利的确定涉及农民家庭关系、户口等内容，其取得、灭失、恢复、继承及转让等都需要进一步明确；三是如何建构“一地三权”之间的关系，“三权分置”后宅基地使用将更加复杂多元，如何在法律层面明晰所有权、资格权、使用权的权利边界，如何落实所有权对资格权和使用权的监管等问题需要进一步明确；四是如何完善不动产登记制度，尤其是土地权属、权益、年限等都要适应土地产权地不同进行全面登记。

记者：从方案中不难感受到，改革强调市场之手，并体现公平、等价原则，换句话说，改革不能以侵害农民利益为代价，在实践中将如何体现并加以保障？在健全农民持续增收、增加获得感的体制机制上有哪些新做法？

张诗雨：我认为，主要从三个方面体现改革始终坚持农民利益必须得以保证：

第一，在土地流转入市改革中，始终强调集体的股权收益，在二级市场中也强调了土地使用权作为租借、抵押贷款等方面的收益。并且，方案重视完善农民集体所得入市收益的内部分配机制，依法保障农民集体享有的土地财产性收益。

第二，政府积极推进土地确权。方案中多处强调农民对土地承包权、公共土地集体收益、宅基地使用权的确权，突显政府用法律手段强制性保护农民的应有收益权，以确保在流转中保障农民的财产性收入。

第三，在农民退出村集体后，依然保护保留农民的收益。方案规定，依法收回农民自愿退出的闲置宅基地时要进行合理补偿。

方案中在健全农民持续增收、增加获得感方面出现了一些新做法。比如，在加强农民职业培训上提出了更有力的举措，支持创建职业农民教育区域特色品牌，探索建立“名牌农校+互联网+职业培训”的精准化技能培训体系，切实增强农民获得收入的能力；建设农民创客平台，为创业农民提供政策支持和引导；在社会保障方面，提出建设农村区域性养老服务中心，还允许进城务工人员单独缴纳工伤保险，避免了因工受伤可能要面对的纠纷甚至是返贫。

赋能赋权“新村民”，

建立城乡有序流动的人口迁徙制度

记者：如何理解建立城乡有序流动的人口迁徙制度？对于江苏宁锡常接合片区有何现实意义？

张诗雨：城乡户籍制度被认为是“二元经济结构”最显著的标志之一。建立城乡有序流动的人口迁徙制度，一是继续深化户籍制度改革，这对乡村振兴和形成自由的人力市场具有重要的推动作用；二是有利于城乡居民切实享受平等的利益，农村与城市成为命运共同体，为城乡建设和发展贡献力量。

城乡有序人口迁徙制度涵盖的内容更广更深。从内容来说，包括农村居民或户籍的“出”与“进”、城市居民面向农村的“进”与“出”四个方向。双向进出的目的是符合当下城乡建设发展的需要，而流动的难点在于与城乡居民身份捆绑的社保、土地、财产收益的流转与公平享有。在城乡收入差距缩小、公共服务一体化的前提下，解决农村居民的权益流转和入乡新居民权益的享有是解决问题的关键。

有序人口迁徙制度的建立，事关江苏农村地区的建设成效。江苏宁锡常接合片区常住人口352万人，常住人口城镇化率达63.96%。宁锡常接合片区经济基础优越，进行简单的城镇化相对容易，但是要建成体现农村人文、农村魅力、保持农村内核，并且具有个性化的乡村，必须要求农村人才发展的可持续性，要保持健康的、有活力的、有素养的人才有序流入。对于热爱农村、立志于建设农村、有益于农村建设的人员要给予价值认可和制度支持，这些就需要有序人口迁徙制度的建立。

记者：城乡融合离不开科技人才和科技成果就地转化，对“新村民”赋能赋权也提出了不少新做法，“新村民”被赋予了哪些内涵？

张诗雨：“新村民”是指能推动农村发展的重要人才资源。值得称赞的是，在“新村民”的内涵中，体现了与城市引进人才的区别。“新村民”不仅重视科技人才，而且还涵盖了对村集体有重大贡献的其他群体，有乡贤、企业家、退休返乡人员等，这体现了农村发展需要多层次、多方面的人群共同参与，有利于充分结合农村实际需要建设农村，也有利于充分认可社会各种力量对建设农村的积极性和贡献，为农业农村发展增添活力。同时，方案探索赋予了“新村民”一定集体收益分配权，如在一定范围内与限制条件下，可以申请宅基地使用权等，这是对“新村民”资格的真正认可，也是真正实现城乡融合的良好开始。

记者：整个方案体现了生态优先原则，主要体现在哪些方面？方案中提出建立生态产品价值实现机制、推动生态资源资本化、建立生态产品交易平台等，如何理解这里的“生态”二字？

张诗雨：方案在多处体现了生态优先的原则。一是在科技成果入乡转化机制中，强调把生态环保科技创新作为重点领域；二是在搭建城乡协同产业平台中，提出充分挖掘农业资源优势，大力发展生态循环农业；三是用大量篇幅强调建立生态产品价值实现机制。

生态优先应从两个角度去理解。一是坚持贯彻绿色发展理念。生态优先渗透在经济社会发展的各个层面，这是我们为实现碳中和目标的积极回应，是我们对整个人类环境的负责担当；二是顺应产业向高质量转型发展的要求。江苏建设城乡融合发展，尤其涉及农村农业发展，构建“生态+”产业的模式，满足了生态发展和居民经济发展的双重需要。

未来，生态发展和经济发展要能够实现融合发展，生态环保以资金和技术投入为保障，产业发展以生态环保作为基础，二者共生互促，既能保留生态的原始风貌，又能满足居民的生产生活，达到人与自然和谐共处，构建美好城乡环境。