“美丽中国”是建设社会主义现代化强国的重要目标。在“美丽中国”的发展框架下，江苏作为全国唯一的美丽宜居城市试点省，肩负着探索城乡高质量发展新路径的历史使命，应为全国提供可参照的地方发展经验。作为进一步落实“美丽中国”战略的省域方案，《中共江苏省委江苏省人民政府关于深入推进美丽江苏建设的意见》（以下简称《意见》）给出了建设美丽江苏的行动方案，明确指出“以优化空间布局为基础，以改善生态环境为重点，以绿色可持续发展为支撑，以美丽宜居城市和美丽田园乡村建设为主抓手，建设美丽江苏”。这为当前正在如火如荼编制的各级国土空间规划指明了工作方向，也提出了更高的要求。

2019年5月印发的《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划”，并指出不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。这无疑彻底更新乃至改写了当代中国国土空间规划的内涵。作为全面整合后的“规划一张图”，国土空间规划已经超出了部门规划的范畴，真正成为全面指引地方经济社会发展的总体空间方案。《意见》对江苏国土空间规划的编制工作提出了具体而细致的指引，国土空间规划的编制应当全面落实《意见》。当前，国土空间规划新体系的建构应当自觉融入我国城乡发展迈入生态文明阶段的现实背景，以助力实现发展模式的根本转变，这就要求国土空间规划直面并系统解决以往长期留存的诸多发展矛盾。结合《意见》精神，笔者认为，当前国土空间规划的编制工作要重点处理好三大发展关系，才可能避免重走以往不断重复修编的规划老路。

处理好城乡发展关系，

共绘“一张蓝图”

在美丽江苏建设的总体要求中，城乡关系作为核心内容被写入《意见》中。城市和乡村的发展思路既强调了特色的不同，又明确了在统一的框架下实现共同发展。为实现更高水平和更为均衡的发展，本阶段国土空间规划的编制工作要直面城乡关系的调整。美丽江苏由美丽城市和美丽乡村构成，国土空间规划要对城乡全域资源进行统筹，城乡共绘“一张蓝图”。生态文明时代的到来为解决长期累积的城乡发展矛盾提供了充分的条件和机遇。“绿水青山就是金山银山”，生态文明的发展思想叠合乡村振兴战略的深度实施，使生态主导的乡村地区的“沉淀资本”真正迎来发展红利，同时也保证了乡村建设不会走偏。对于城市建设，随着江苏城镇化程度的不断提高，许多城市已经进入存量发展阶段，部分市县甚至出现了建设用地指标超前透支的现象，传统依靠新增建设用地求发展的经济模式难以为继。一方面，要向内求空间，盘活存量空间，实现更高效率的发展；另一方面，要转变发展模式，适应新常态，避免通过过度干预农村城镇化来换取城市发展空间，同时要对城镇化水平有科学的预估，不能盲目追求过高的城镇化率。对于乡村发展，江苏省作为全国城乡统筹发展的典范，县域经济的发展一直处于全国前列。在本轮国土空间规划中，要以提升农村人居环境质量为首要任务，要始终坚持以人为本，充分尊重村民意愿和生活习惯，切实考虑村民家庭的日常生活需要及村民家庭的未来发展，不能搞一刀切，更不能以为城市扩张“腾指标”为出发点。在城乡过渡地区，要注重城乡的融合，发挥小城镇连接城乡的天然优势，补齐公共服务设施短板，创造就近城镇化的空间载体。

处理好开发和保护的关系，

践行绿色经济

生态文明是未来发展道路的主要关键词，实现生态文明需要经济社会方方面面的提升和转型。《意见》中有大篇幅关于绿色发展和生态治理的内容，其中在本轮国土空间规划中最可能做出彩的、也是难度最大的就是关于“沿江沿河沿湖沿海”（“四沿”地区）的空间治理和转型发展，这也是对长江经济带“共抓大保护”的具体落实。“四沿”地区交通便利、土地价值高，集中了优质的发展资源，长期作为重点开发区域，但也对生态环境的整体保护造成破坏。如今，“四沿”地区的发展要重新以生态人文价值主导，并要求全面实施城乡水环境的综合治理。要实现“四沿”地区开发和保护的平衡，就要抑制土地财政下的开发冲动，下狠功夫“砸笼换绿”“腾笼换鸟”“开笼引凤”。本轮国土空间规划要转换规划编制思路，在尊重历史社会情境的前提下，以底定图，优先明确国土空间的自然本底。做好保护和修复，再图开发和利用。在总体层面上，要从自然本底推导空间布局，做好省域自然资源的全要素管控，构建全域自然资源“一张图”。针对具体生态核心区，要实施跨行政边界的生态修复，创新性探索符合生态文明要求的绿色经济。

处理好中心和边缘的关系，

打造强韧都市圈

《意见》提出了以都市圈和城市群为主体推进省域空间融合发展的区域发展指引，都市圈和城市群是区域经济的主要增长载体，高质量的都市圈经济是持续提升区域经济竞争力的保证。当前，全球经济发展格局与以往相比已经发生了重大变化，全球政治经济的变化也直接影响国内地方经济空间格局的发展演化。在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中，区域一体化是重要的空间规划着力点。从省域尺度来看，也存在内部的循环发展体系，这种循环体系体现在都市圈内部的中心边缘结构之中。但与以往注重空间资源向都市圈中心城市集中不同，在高质量发展要求下，都市圈一体化发展并不意味着城镇空间的无序蔓延和扩张。《意见》所勾画的都市圈发展图景是以农产品主产区和重点生态功能区为支撑、城市—城镇—乡村有机贯通的空间结构，是具有韧性和高抗风险能力的都市圈体系。在本轮国土空间规划编制中，都市圈发展将是重要的议题，一方面，在省域层面要科学研判三大都市圈的发展状态，理顺都市圈中心边缘关系，响应都市圈边缘城镇的发展诉求，激发边缘优势；另一方面，要结合都市圈一体化进程中不同圈层的发展差异，基于整体发展的需要创新性谋划次区域规划指引，以更科学地指引都市圈外围空间的发展。

美丽江苏建设与国土空间规划建设生态文明、实现永续发展的战略导向是完美契合的，作为将长期指引地方发展的蓝图和行动指南，国土空间规划要充分研究透城镇化和工业化进程中遗留下来的发展矛盾，做到从全局思考、从长远考虑，才能为完成“强富美高”的发展目标提供有力保障。 陈宏胜 张胜越

（作者分别为：东南大学中国特色社会主义发展研究院研究员、东南大学建筑学院副教授；江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心东南大学基地研究员、江苏省城乡规划设计研究院规划师）