江北新区顶山街道俯瞰图

顶山街道便民服务中心 余萍 摄

发展中的顶山新片区

南临长江、北枕老山的顶山街道位于江北新区的中心腹地。近年来，对标新区现代化新主城的城市定位，以及新区赋予的“乘风破浪争‘首善’”之发展重任，街道立足内涵式社会综合治理改革，将人员队伍重整、机制职能融合、智慧技术赋能等作为重要的创新抓手和驱动引擎，初步蹚出了一条可覆盖和联动全域的“融治理”改革新路径。

在1月28日举办的南京市江北新区顶山街道 “融治理”创新改革推进会上，南京大学社会风险和公共危机管理研究中心主任、南京大学政府管理学院教授、博士生导师童星指出，顶山“融治理”模式“顺应了国家融合发展的大趋势，符合人民群众的高效便捷综合服务需求”。

发展篇

机遇叠加开启“融治理”改革路

对接江北新区自主创新先导区、新型城镇化示范区、长三角地区现代产业集聚区、长江经济带对外开放合作重要平台的战略定位，作为新区核心区的顶山街道得益于江北新区国家级新区、江苏自贸区的重要战略发展机遇，已进入转型、创新和提质跨越的重要时期。不仅街域面貌整体焕然一新，现代商业中心拔地而起、街巷步道整洁有序，各项社会事业和经济建设也呈现出蓬勃的发展态势。

核心地位更加显著。2015年国家级新区江北新区获批，2019年江苏自贸区（南京片区）落地顶山，江北新区正成为全市经济发展的增长极、主战场，全城建设的新主城、新空间，在科技创新、产业发展、城市建设等领域，都占有举足轻重的地位。在此机遇背景下，地处新区腹地的顶山街道历经两次区域划转，一方面总面积由过去的仅29平方公里调整至62.8平方公里，成为江北面积最大的街道，另一方面迎来千载难逢的发展机遇，成为新区核心区街道和“双区叠加”发展的重要承载地。

基础设施不断完善。近年来，国际健康城、江北新区市民中心、江北新区图书馆等一大批城市新地标和重大项目纷纷落户顶山，带来了公共服务的丰富多元；区内循环快速化通道江北大道高架、沿山大道穿境而过，定淮门长江隧道、应天大街长江隧道、南京长江五桥3条重要过江通道连接南北，便捷了顶山居民的交通出行；绿水湾湿地公园、青奥体育公园、滨江步道让顶山更具生态魅力；中央商务区、研创园两大产业平台为顶山借力借势、以商招商、以才引智，提供了得天独厚的资源优势……如今的顶山街道，正围绕宜居宜业宜创目标，推动建成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的绿色宜居城区，实现城区面貌质的飞跃。

经济实力大幅提升。顶山街道作为全国4万多个最基本的社会治理单元之一，用上下齐心的合力，不断迎难而上，取得了防疫与复工复产的“双胜利”。全年一般公共预算收入已突破14.6亿元，同比增长46%；规上工业总产值预计完成17.1亿元，实现增速7.5%；全社会固定资产投资预计完成59亿元，实现增速59%，有效提升街道在新区的经济“首位度”。街道财政所在南京市镇街财政机构标准化建设验收中取得示范单位第一名的好成绩。

转型中蕴含新挑战。在城市体量快速攀升的曲线背后，顶山的人口数量由原来的6万-7万人，增长至现如今的近23万人，并仍有越来越多来自南京市区、宁镇扬等周边城市的人群正在涌向街道定居。同时，因“两区叠加”的新发展要求，辖区内各大小工地数量已从往常的20-30家，扩增至百余家，管控体量增加了三四倍。城市建管体量增大带来治理难度加大，对全街的治理水平提出了更高的要求。如何实现服务不断档、治理不缺位，正成为街道亟待探索和解决的重要问题。

探索篇

“五大融合”丰富“善治”内涵

为切实做好新区腹地、核心区以及“双区叠加”系列承载工作，街道以五大方面的融合改革，将“全科”“高效”的为民服务、为企服务落至细节、送至实处。

党建融合：构建区域化的“党建链”。通过与驻街单位上下联动、组织联建、党员联管、发展联谋、服务联办、阵地联用，实现共抓组织建设、共享党建资源、共促人才成长、共育区域文化、共谋社会治理、共推区域发展的“大党建”模式效果。

特别是在自贸试验区背景下，街道按照行业属性划分，对辖区“专属网格”单位的党建资源进行了系统规划，建立起金融科技党建链、企业发展党建链、医疗健康党建链等专项链，并将其作为“网格化社会治理”的有益补充，形成社会治理和区域化党建对街道高质量发展的“双轮驱动”效应。在每个党建链中，链长由街道分管领导担任，内设共建例会制度和红色清单制度，要求各节点单位在年初提出“需求清单”“资源清单”“服务清单”等三张“红色清单”，以更好贯彻“六联六共”主张，更精准地落实区域党建任务。

职能融合：打造“一支队伍管执法”。街道通过整合城市管理、安监、市监、环水等部门，成立综合执法大队，并以科队分离、条块结合的创新思路，确立了“5+3”的组织架构，即大队内设5个科室及3个综合执法中队，探索落实“1+4+N”（1个综合执法大队、4个执法条口、N个执法事项）的工作运行模式，使得“执法高度综合、层级高度精简、力量充分下沉、效能充分提升”。

除执法队伍和机制的融合外，面对在执法范围极速扩大、执法对象更加复杂、执法主体构成多元的发展新情况，街道综合执法大队还以信息化建设为主要切入点，通过无人机、车载云台、“江小虎”铁骑摩托车鹰眼探头、4G执法记录仪、4G对讲机等信息化装备，依托“云上顶山”全域指挥中心，基本实现执法的智能化、信息化、全域化和城市治理问题的“快速发现、快速处理、快速反馈”。

多网融合：形成“1+X”网格化社会治理体系。按照服务边界一致、服务标准一致、人员配备一致的原则，街道全面整合社会治理网格、城市治理网格、派出所警格、党建网格以及安全生产网格等条口网格，科学划分出125个网格。同时吸纳小区物业、业委会、社会组织等社会服务人员转化为兼职网格员，统筹安排225名机关干部、98名政法网格员下沉到基层一线网格，广泛宣传发动网格内的热心党员群众，择优招募，着重引导网格内的乡贤、名人、退休老干部的加入，汇集多方力量，共同构建起以“1+X”组团式服务为基础的网格化治理体系。

其中，“1”是网格员、执法队员、警格员三支专职力量，“X”是物业、社会组织、共建单位、机关下沉人员、志愿者等兼职力量。在组团式服务中，街道以网格组的形式，除调动网格员、警格员、执法队员外，还发动全街34家物业公司以及辖区社会组织参与中，将服务管理项目化、专业化。

同时，依托于街道“云上顶山”全域指挥平台和城市智慧治理App的智能辅助，街道的网格化服务管理已建立起“问题发现、指挥调度、现场勘查、处置反馈”可视可回溯的闭环机制，为三支专职力量的高效联动和联合处置提供了“自上而下分派”与“自下而上流转”双线并行的统筹调度保障。

服务融合：“全科”代办帮办便民服务体系逐步完善。在审批服务的硬件建设方面，新区首台自助服务机落地顶山街道，实现了社保“市民卡”即办即拿、社保清单打印、交通违法自助缴罚、智慧IC便民储值、证件照片自助拍照等24小时自助服务“不打烊”。在软件建设方面，街道则通过“全科”化代办帮办服务改革，横向打破了社保、民政、残联条线业务壁垒，建起了“一窗受理、一网通办”的“全科窗口”，确保让居民“只进一扇门、只找一个人”，就能完成全部事项办理。

为落实做实做精网格的要求，推动“全科”服务触角延伸，自2020年11月份以来，街道市民诉求处置中心还在全街10个社区全面推进“网格E家”服务站点建设，即以“1+10+N”便民服务体系建设（1个便民服务中心，10个社区便民服务站，35个网格便民服务站点），将服务触角尽可能前移，全力打造“10分钟网格便民服务圈”。各网格站点以“线下+线上”的形式，涵盖网格议事、服务代办、矛盾调解、党员报到、文娱休闲、便民服务等多项内容，以及e办事、易生活、议事会、益服务的不见面“4E服务”，切实让居民群众享受到更贴心、更称心的“家门口”服务。

技能融通：强调“大全科”体系建设和全科人员培养使用。以全科窗口、全科机关、全科网格为主要内容，街道搭建了一套完善的“全科”培训培养、实践运用、考核评价的机制。通过“讲、学、考、练”多种形式，街道各条口部门梳理业务技能清单，印制全科学习手册，通过笔试和实操完成对相关人员的技能考核与鉴定。

同时坚持理论与实操相结合，把“网格E家”作为全科网格员的“练兵场”和“主阵地”，通过疫情防控、防汛排涝、文明城市创建等重点工作的实战检验，让全街网格员能力不断得到历练，通过线上自学、交流互学、集中授课、小班教学等持续引导一线网格员不断强化全科式便民服务理念，真正打造起一支“一专多能”的全科式为民服务队伍。

启示篇

为街域治理现代化贡献顶山经验

顶山街道的“融治理”模式充分整合了现有的各类管理资源和管理力量，最大限度地发挥了“善治”的效果，为“首善街道”的建设贡献了力量，为主城治理现代化提供了可借鉴的路径和启示。

启示一：基层治理的改革和创新必须坚持党建引领，通过压实基层党建把握改革整体方向。

随着改革的深入发展，与老百姓息息相关的基层治理在国家治理体系中的地位和作用越来越重要。加强党对基层治理的全面领导，夯实基层治理的“地基”，是推进国家治理体系和治理能力现代化的全局性、基础性工作。顶山街道“融治理”的改革实践，始终坚持以党建为旗帜引领，通过区域化“党建链”的建设，与驻街单位上下联动、组织联建、党员联管，共享党建资源，把街道范围内“专属网格”单位的党建资源进行系统规划，推动了党组织向基层延伸，切实把党的政治优势和组织优势转化成了社会治理优势。

启示二：基层治理的改革和创新必须是整体性的，通过全方位的改革实现基层治理的跨越。

社会治理越到基层，面对问题就越复杂，尤其在城镇化、信息化、现代化快速推进的时期，个人利益诉求多元，基层矛盾更为复杂，传统单一的管理模式已很难满足新形势需要。顶山街道现代化新主城建设的快速推进，更是跨越发展的典型体现。无论是组织机构和运行机制的系统性改革，成立一支综合的执法队伍，还是网格、平台的融合，建立起网格化社会治理体系，以及服务手段、服务内容的融合，建立起现代化的便民服务体系，都体现了基层治理改革和创新的整体性，也正是这种全方位的改革，才实现了治理效率的巨大提升。

启示三：基层治理的改革和创新必须以人民为中心，最大化地满足基层老百姓的服务需求。

习近平总书记指出：“创新社会治理，要以最广大人民根本利益为根本坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手。”推进基层治理的改革和创新，必须以人民群众对美好生活的需求为出发点和落脚点。党的根本宗旨决定了必须坚持以人民为中心，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。顶山街道“服务融合”的改革，正是将人民的服务需求放在第一位，通过智能化、集成化、人性化的服务体系的建立，通过网格化最大限度地延伸服务触角，变传统的“等百姓办事”为主动上门“为百姓办事”，最大化便捷人民群众，真正打通了服务群众“最后一百米”，实现了“便民全覆盖、服务零距离”。

启示四：基层治理的改革和创新必须应用新技术，最大化适应信息化、现代化发展的需要。

互联网代表着新的生产力，大数据、云计算、物联网等新技术为解决千头万绪的基层问题提供了“最强大脑”，使得复杂问题可以简单化。而数据共享、融合又极大缩短了流程周期，使得便民之路更加顺畅。顶山街道的综合执法大队以信息化建设为主要切入点，依托“云上顶山”全域指挥中心，以“信息化+智能化+全域化”执法手段开展日常综合执法工作，执法效能显著提升。“网格E家”通过信息化将“4E服务”落地，更是深入小区、从技术层面方便了各类群体。实践证明，基层治理改革创新必须强化科技支撑，通过 “互联网+”思维实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。

新华传媒智库调研组

执笔: 张春龙 （江苏省社会科学院社会学研究所副所长、研究员）